Regulierung Gluecksspielstaatsvertrag 2021 Ggl

Welche Vorgeschichte hat der Glücksspielstaatsvertrag 2021?

Bis zum 30. Juni 2021 galt für Online-Glücksspiele in Deutschland im Wesentlichen § 4 Absatz 4 des Glücksspielstaatsvertrags 2012, der nahezu alle Veranstaltungs- und Vermittlungsformen im Internet untersagte. Eine Ausnahme bildete Schleswig-Holstein, das in den Jahren 2012 und 2013 eigene Konzessionen ausgegeben hatte. Diese Sonderrolle führte zu einer regulatorischen Asymmetrie, die jahrelang von Aufsichtsbehörden und Anbietern unterschiedlich interpretiert wurde.

Mit der Unterzeichnung des Staatsvertrags durch alle sechzehn Bundesländer am 29. Oktober 2020 und der Notifizierung bei der Europäischen Kommission war der Weg frei für eine bundesweit einheitliche Regelung. Der Einstieg in die Rechtslage zeigt, warum gerade der Begriff Casino ohne deutsche Lizenz erst durch diesen Systemwechsel seine heutige Schärfe gewonnen hat: Zwischen dem regulierten und dem unregulierten Segment verläuft seither eine klar markierte Grenze.

Am 1. Juli 2021 trat der GlüStV 2021 in Kraft. Er löste das Totalverbot durch ein Erlaubnissystem ab, das für virtuelle Automatenspiele und Online-Poker einheitliche länderübergreifende Lizenzen ermöglicht. Online-Casinospiele in Form von Tisch- und Kartenspielen blieben dagegen in der Kompetenz der einzelnen Bundesländer. Diese Aufteilung bestimmt den heutigen Markt entscheidend.

Welche Architektur baut der Vertrag auf?

Der Staatsvertrag definiert in § 3 die zentralen Begriffe und unterscheidet zwischen Glücksspiel, öffentlichem Glücksspiel und Spielformen wie virtuellen Automatenspielen, Online-Casinospielen und Online-Poker. § 4 ordnet die Erlaubnispflicht an: Wer öffentliche Glücksspiele veranstaltet oder vermittelt, benötigt eine ausdrückliche Erlaubnis der zuständigen Behörde. Wer ohne diese Erlaubnis tätig wird, fällt in den Bereich des unerlaubten Glücksspiels mit allen straf- und ordnungsrechtlichen Konsequenzen.

Die Verteilung der Zuständigkeiten ist ein Kernmerkmal des Vertrags. Länderübergreifende Erlaubnisse für virtuelle Automatenspiele, Online-Poker und Sportwetten werden über die GGL erteilt, während die Konzessionen für Online-Casinospiele bei den einzelnen Bundesländern verbleiben. Diese duale Architektur erklärt, warum die Whitelist der GGL nicht das gesamte legal angebotene Online-Glücksspielspektrum in Deutschland abbildet.

Mit dieser Normenarchitektur unterscheidet sich der GlüStV 2021 deutlich vom Vorgängervertrag von 2012, der das Internet als Vertriebskanal weitgehend ausgeschlossen hatte. Wer die Funktionsweise einzelner Bestandteile vertiefen möchte, findet zum spielformübergreifenden Schutzinstrument eine eigene Erklärung im Beitrag zum übergreifenden Spielersperrsystem und zur Einsatz- und Limitkontrolle in der Darstellung des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits.

Was genau macht die GGL und wo sitzt sie?

Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder ist eine Anstalt des öffentlichen Rechts mit Sitz in Halle an der Saale, Sachsen-Anhalt. Sie wurde mit dem Inkrafttreten des Staatsvertrags 2021 formell errichtet und ist seit dem 1. Januar 2023 voll arbeitsfähig. Bis dahin nahmen einzelne Länderbehörden, insbesondere das Regierungspräsidium Darmstadt für die Sportwetten und das Innenministerium von Sachsen-Anhalt, die Aufgaben übergangsweise wahr.

Inhaltlich übernimmt die GGL drei Hauptfunktionen. Erstens erteilt sie länderübergreifende Erlaubnisse für virtuelle Automatenspiele, Online-Poker und Sportwetten und prüft die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, die fachliche Eignung und die Spielerschutzkonzepte der Antragsteller. Zweitens beaufsichtigt sie den laufenden Betrieb der lizenzierten Anbieter und kontrolliert die Einhaltung der Auflagen, einschließlich der Anbindung an OASIS und an die LUGAS-Datenbanken. Drittens verfolgt sie illegale Angebote, ordnet Geoblocking an, leitet Untersagungsverfahren ein und kann gegenüber Zahlungsdienstleistern Sperranordnungen aussprechen.

Die Behörde veröffentlicht jährliche Tätigkeitsberichte. Der Bericht für 2024 dokumentiert 852 festgestellte Internetseiten mit nicht lizenzierten Glücksspielangeboten, ein Plus von 14,36 Prozent gegenüber dem Vorjahr. Im selben Berichtszeitraum hat die Behörde 231 Untersagungsverfahren eingeleitet. Diese Zahlen zeigen, dass die GGL die Marktbeobachtung systematisch ausbaut, ohne dass die Schwarzmarktquote dadurch automatisch sinkt.

Wie läuft das Erlaubnisverfahren konkret ab?

Das Verfahren beginnt mit einem schriftlichen Antrag bei der GGL, der eine umfangreiche Dokumentation umfasst: Gesellschaftsstruktur, Eigentumsverhältnisse, technische Konzepte, Spielerschutzplanung, Anti-Geldwäsche-Maßnahmen und Nachweise zur wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. Die Behörde prüft jeden Antrag in einem mehrstufigen Verfahren, das in der Praxis zwischen sechs und achtzehn Monaten dauern kann.

Eine erteilte Erlaubnis verpflichtet den Anbieter zu konkreten technischen und organisatorischen Maßnahmen. Dazu zählen die Echtzeitanbindung an das Sperrsystem, die Anbindung an die Limitdatei und die Aktivitätsdatei, die Verwendung eines zertifizierten Safe-Servers nach § 6j GlüStV, die Einhaltung des 1-Euro-Einsatzlimits, des 5-Sekunden-Spielintervalls und der Werbevorgaben. Verstöße können von Ordnungswidrigkeitenverfahren bis hin zum Widerruf der Erlaubnis führen.

Erlaubnistyp

Länderübergreifende Erlaubnis der GGL für virtuelle Automatenspiele und Online-Poker; Erlaubnis einzelner Bundesländer für Online-Casinospiele in Form von Tisch- und Kartenspielen.

Geltungsdauer

Befristet ausgestaltet, üblich sind fünf bis sieben Jahre mit Möglichkeit der Verlängerung nach erneuter Prüfung.

Pflichten im Betrieb

OASIS-Anbindung, LUGAS-Anbindung, Safe-Server-Pflicht, Werbeauflagen, KYC und Geldwäschepflichten, Spielerschutzberichterstattung.

Sanktionsmechanismen

Anordnungen, Bußgelder, Payment-Blocking gegenüber Drittdienstleistern, im Extremfall Widerruf der Erlaubnis.

Stand April 2026 sind etwa 95 Online-Spielotheken mit gültiger GGL-Erlaubnis für virtuelle Automatenspiele auf der Whitelist verzeichnet. Daneben bestehen rund fünf Konzessionen für Online-Casinospiele im engeren Sinn, die von Schleswig-Holstein und Bayern erteilt wurden. Diese Diskrepanz erklärt einen Großteil der Nachfrage nach Anbietern mit ausländischer Lizenz, weil das deutsche Tisch- und Live-Casino-Angebot im regulierten Bereich vergleichsweise schmal bleibt.

Welche Funktion hat die Whitelist der GGL?

Die Whitelist ist das öffentlich einsehbare Register aller von der GGL erlaubten Online-Glücksspielanbieter. Sie wird auf glücksspiel-behörde.de geführt und seit November 2024 in einem interaktiven Format dargestellt, das nach Spielform, Anbieter und Bundesland filterbar ist. Spieler und Verbraucher können dort jederzeit prüfen, ob ein konkretes Angebot in Deutschland erlaubt ist.

Die Whitelist hat zwei rechtliche Funktionen. Sie dient als Transparenzinstrument für Verbraucher, die zwischen legalen und nicht erlaubten Angeboten unterscheiden möchten. Und sie ist ein Steuerungsinstrument der Aufsicht, weil sie als Referenzliste für Werbepartner, Zahlungsdienstleister und Suchmaschinen herangezogen wird. Wer als Affiliate, Bank oder Plattform mit einem Anbieter zusammenarbeitet, der nicht auf der Whitelist steht, kann sich nach § 5 Absatz 7 GlüStV einem Werbeverbot ausgesetzt sehen.

Für Spieler bedeutet die Liste einen orientierenden Maßstab, kein automatisches Qualitätssiegel. Eine Eintragung bestätigt, dass der Anbieter die regulatorischen Mindeststandards erfüllt und an OASIS sowie LUGAS angebunden ist. Über Auszahlungsquoten, Servicequalität oder Beschwerdebearbeitung im Einzelfall sagt die Liste nichts aus. Hier helfen unabhängige Bewertungskriterien wie die objektive Risiko-Checkliste weiter, die auch nicht regulierte Angebote in den Blick nimmt.

Was zeigt der Tätigkeitsbericht 2024 der GGL?

Der jüngste Tätigkeitsbericht dokumentiert die operativen Schwerpunkte des vergangenen Jahres. Die GGL hat mehr als 1 700 Webseiten auf mögliche Verstöße gegen den Staatsvertrag überprüft. In 852 Fällen wurde ein konkreter Verdacht auf nicht lizenzierte Angebote festgestellt, in 231 Fällen wurden förmliche Untersagungsverfahren eingeleitet. Die Anstieg gegenüber 2023 beträgt 14,36 Prozent bei den festgestellten Angeboten.

Parallel arbeitet die Behörde an einem Payment-Blocking-Regime, das auf § 9 Absatz 1 Nummer 4 GlüStV gestützt wird. Zahlungsdienstleister können verpflichtet werden, Transaktionen an namentlich identifizierte illegale Anbieter zu unterbinden. Der Vollzug ist juristisch nicht trivial, weil die betroffenen Anbieter häufig im Ausland sitzen und über Drittdienstleister oder Kryptowährungen ausweichen. Der Bericht macht dennoch eine sich verfestigende Vollzugslinie sichtbar.

Ein dritter Schwerpunkt liegt auf der Verfolgung unzulässiger Werbung. Im November 2025 hat die GGL ein Zwangsgeldverfahren in Höhe von 250 000 Euro gegen einen prominenten Rapper eingeleitet, der in sozialen Medien für nicht lizenzierte Angebote geworben hatte. Ein vergleichbarer Berliner Fall führte 2024 zu einer Strafverfügung von rund 480 000 Euro gegen einen Influencer. Die strafrechtliche Komponente solcher Werbung wird in der Erörterung der strafrechtlichen Folgen für Spieler abgegrenzt von der Werbestrafbarkeit.

Welche Bedeutung hat der Zweite Änderungsstaatsvertrag?

Der Zweite Staatsvertrag zur Änderung des Glücksspielstaatsvertrags 2021, kurz 2. ÄndGlüStV 2021-E, wurde am 8. Juli 2025 bei der Europäischen Kommission notifiziert. Er ist als punktuelle Anpassung konzipiert und betrifft drei Schwerpunkte: die Präzisierung des Sperrdateizugriffs durch OASIS-anschlusspflichtige Stellen, die rechtliche Konturierung des IP-Blockings gegenüber illegalen Anbietern und Detailfragen des Vollzugs zwischen GGL und Bundesländern.

Der Vertrag wurde im Lauf des Jahres 2025 in den Landtagen der Bundesländer beraten. Nach Ratifizierung durch die Länderparlamente wird das Inkrafttreten für das Frühjahr 2026 erwartet, voraussichtlich im Mai. Inhaltlich bringt der Vertrag keinen Systemwechsel, sondern eine technische und vollzugspraktische Schärfung des bestehenden Regimes. Eine grundsätzliche Diskussion über die Erweiterung des erlaubten Spielspektrums um Live-Casino, Tischspiele oder Crash-Games findet im Rahmen dieses Vertrags ausdrücklich nicht statt.

Parallel läuft die in § 32 GlüStV vorgesehene Evaluierung des Staatsvertrags. Der Evaluierungsbericht ist bis zum 31. Dezember 2026 vorzulegen. Er wird unter anderem zur Schwarzmarktquote, zur Kanalisierungsleistung und zur Wirksamkeit von OASIS und LUGAS Stellung nehmen. Die Ergebnisse dürften die anschliessende politische Debatte über mögliche Anpassungen des Regelwerks ab 2027 wesentlich prägen.

Wie verhält sich das deutsche System zu EU-Lizenzen?

Ein verbreitetes Missverständnis lautet, eine Lizenz aus einem anderen EU-Mitgliedstaat berechtige automatisch zum Angebot in Deutschland. Das ist nicht der Fall. Der Europäische Gerichtshof hat in mehreren Entscheidungen anerkannt, dass nationale Monopol- und Erlaubnisregime im Glücksspielbereich gerechtfertigte Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit nach Artikel 56 AEUV darstellen können, sofern sie kohärent verfolgt werden.

Die jüngste Bestätigung dieser Linie liefert die Entscheidung in der Rechtssache C-440/23 vom 16. April 2026. Sie stellt ausdrücklich fest, dass das deutsche Verbot von Online-Casinospielen ohne deutsche Erlaubnis mit dem Unionsrecht vereinbar ist und dass nationale Gerichte daran zivilrechtliche Konsequenzen knüpfen dürfen. Wer das Verhältnis MGA zur deutschen Erlaubnis im Detail nachvollziehen möchte, findet dort die Folgen für maltesisch lizenzierte Anbieter erläutert.

Praktisch bedeutet das: Ein Anbieter mit Lizenz aus Malta, Curaçao, Anjouan oder Kahnawake erfüllt nicht die Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrags 2021 für deutsche Spieler. Das Angebot ist aus deutscher Sicht unerlaubtes Glücksspiel, auch wenn es im Sitzstaat des Anbieters regulär lizenziert ist. Daraus folgen die strafrechtlichen Risiken nach §§ 284, 285 StGB und die zivilrechtlichen Rückforderungsmöglichkeiten der Spieler.

Wie wirken sich Steuern und Werbung im neuen System aus?

Das Rennwett- und Lotteriegesetz wurde im Zuge des Staatsvertrags angepasst. Auf Spieleinsätze in virtuellen Automatenspielen und Online-Poker wird seit dem 1. Juli 2021 eine Steuer von 5,3 Prozent erhoben, die Virtuelle-Automatensteuer genannt wird. Sie fällt auf den Spieleinsatz an, nicht auf den Gewinn, und wird vom lizenzierten Anbieter abgeführt. Diese Steuer drückt rechnerisch auf den Auszahlungsquotienten der Spiele und ist ein wichtiger Faktor in der Wettbewerbslogik zwischen reguliertem und nicht reguliertem Markt.

Die Werberegeln nach § 5 GlüStV legen ein generelles Werbeverbot im Rundfunk und im Internet von 06:00 bis 21:00 Uhr fest. Werbung darf nicht in die Lebenswelt von Minderjährigen eingreifen, nicht irreführen, keine Dauerwerbesendungen umfassen und keine aktiven Sportlerinnen und Sportler als Werbeträger einsetzen. Influencer dürfen für legales Online-Glücksspiel nur ausserhalb des genannten Zeitfensters werben. Werbung für nicht lizenzierte Angebote ist vollständig verboten und wird als Ordnungswidrigkeit oder, je nach Schwere, als strafbare Beihilfe verfolgt.

Welche Aufgaben bleiben bei den einzelnen Bundesländern?

Trotz der starken Bündelung bei der GGL behalten die einzelnen Bundesländer eigenständige Zuständigkeiten. Die Konzessionierung von Online-Casinospielen im engeren Sinn, also Roulette, Blackjack und Baccarat in Echtgeld, liegt nach § 22c GlüStV bei den Ländern. Bisher haben nur Schleswig-Holstein und Bayern entsprechende Konzessionen erteilt; die meisten anderen Länder verweisen auf das jeweilige Spielbankenrecht oder verzichten auf eine eigene Online-Konzession.

Zusätzlich sind die Bundesländer für die Beaufsichtigung der stationären Spielhallen und Spielbanken zuständig. Diese fallen nicht in den länderübergreifenden Aufgabenbereich der GGL. Aus Spielerperspektive bedeutet das: Auch innerhalb des legalen deutschen Glücksspielangebots existiert ein doppeltes Aufsichtssystem, das sich zwischen GGL und Landesbehörden teilt. Das spielformübergreifende Sperrsystem OASIS verbindet beide Welten technisch und ist für jeden Veranstalter Pflicht.

Welche Entwicklung ist für 2026 und 2027 absehbar?

Drei Linien zeichnen sich für die kommenden Jahre ab. Erstens dürfte die Evaluation nach § 32 GlüStV bis Ende 2026 die politische Grundlage für eine vertiefte Diskussion über das Spielspektrum schaffen. Insbesondere die Frage, ob bestimmte Live-Casino-Formate unter strikten Auflagen in das deutsche System integriert werden, wird voraussichtlich aufkommen, ohne dass eine konkrete politische Mehrheit bereits absehbar ist.

Zweitens werden die zivilrechtlichen Folgen der EuGH-Entscheidung C-440/23 die Untergerichte beschäftigen. Klagen auf Rückforderung verlorener Einsätze sind seit dem 16. April 2026 verfahrensrechtlich abgesichert und werden voraussichtlich in deutlich höherer Zahl geführt. Die GGL wird ihrerseits die Schwarzmarktbekämpfung intensivieren, weil eine sinkende Schwarzmarktquote politisch als Indikator für den Erfolg des Staatsvertrags gilt.

Drittens bleibt die internationale Dimension präsent. Die maltesische Bill 55 und das Vertragsverletzungsverfahren der Europäischen Kommission gegen Malta vom Juni 2025 zeigen, dass die Durchsetzung deutscher Gerichtsurteile gegen Anbieter mit Sitz im EU-Ausland an institutionelle Grenzen stößt. Die GGL wird dieses Spannungsfeld in den nächsten Jahren mitgestalten müssen, sei es über Payment-Blocking, Geoblocking oder über koordinierte Aufsichtsverfahren mit ausländischen Behörden.